自20世紀(jì)90年代初養(yǎng)分資源管理的概念提出以來(lái)，國(guó)內(nèi)外在養(yǎng)分資源的綜合、高效利用方面進(jìn)行了大量的研究，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)分管理的理論和技術(shù)不斷完善（馬文奇等，2006）。但同時(shí)，在世界范圍內(nèi)，隨著農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展，在生產(chǎn)過(guò)程中養(yǎng)分資源利用不合理的現(xiàn)象越來(lái)越突出，集中表現(xiàn)在化肥的過(guò)量施用，有機(jī)養(yǎng)分資源利用率低，忽視其他來(lái)源養(yǎng)分（如大氣干濕沉降、生物固氮等）的利用等，不僅造成資源、能源浪費(fèi)和過(guò)度開(kāi)采，也帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題（O.Oenema,2004；Tilman et al.,2001；VighiM,ChiaudaniG.,1987；Archer JR,Marks MJ.,1997；張維理等，2004）。這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一是養(yǎng)分資源管理的理論和技術(shù)并沒(méi)有及時(shí)有效的應(yīng)用到實(shí)際生產(chǎn)中。理論和技術(shù)的研究固然重要，但技術(shù)本身并不能自動(dòng)發(fā)揮作用，因此，發(fā)揮政府的管理職能，制定并實(shí)施切實(shí)可行的政策，引導(dǎo)、約束人們的觀念和行為，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)分管理目標(biāo)的關(guān)鍵。歐洲、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家政府高度重視養(yǎng)分管理，制定了一系列養(yǎng)分管理政策措施，并產(chǎn)生了很好的效果。我國(guó)在養(yǎng)分管理理論研究和技術(shù)水平逐步成熟，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的養(yǎng)分利用不合理現(xiàn)象卻日益嚴(yán)重，養(yǎng)分管理政策在我國(guó)基本上還是空白。因此，本文重點(diǎn)分析了發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)分管理政策方面的一些做法，同時(shí)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)分管理相關(guān)農(nóng)業(yè)和環(huán)境政策進(jìn)行了初步分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)外養(yǎng)分管理政策現(xiàn)狀提出一些想法和建議，以期為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

        1 養(yǎng)分管理政策產(chǎn)生的背景

        養(yǎng)分管理政策并不是從來(lái)就有的，從發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策的產(chǎn)生歷程來(lái)看，主要分為三個(gè)階段。第一，環(huán)境政策的產(chǎn)生?；旧纤械膰?guó)家都走的是一條先污染后治理的發(fā)展道路。人類總是先把精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面，先實(shí)現(xiàn)溫飽，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)小康，逐步開(kāi)始關(guān)注吃的更安全，生活環(huán)境更舒適，也就是可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家最先實(shí)現(xiàn)了高度工業(yè)化和農(nóng)業(yè)的高度集約化，也最先深受環(huán)境污染的危害。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，隨著環(huán)境問(wèn)題的突出，各國(guó)政府開(kāi)始重視環(huán)境治理，環(huán)境政策隨之產(chǎn)生。第二，農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策的一體化。在環(huán)境政策制定之初，環(huán)境污染防治的焦點(diǎn)集中在工業(yè)污染方面，一方面是由于工業(yè)污染具有易發(fā)現(xiàn)和相對(duì)易治理的特點(diǎn)，另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的污染即非點(diǎn)源污染具有隱蔽性、滯后性、分散性等特點(diǎn)，不僅不易被察覺(jué)，治理起來(lái)難度更大。但隨著工業(yè)污染逐漸得到治理，環(huán)境問(wèn)題并沒(méi)有得到人們所預(yù)期的治理效果，人們開(kāi)始更多的關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的非點(diǎn)源污染問(wèn)題，環(huán)境政策開(kāi)始向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展，在制定農(nóng)業(yè)發(fā)展政策時(shí)兼顧考慮環(huán)境問(wèn)題，農(nóng)業(yè)和環(huán)境政策逐步實(shí)現(xiàn)一體化過(guò)程。第三，養(yǎng)分管理政策的產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)的高度集約化帶來(lái)了嚴(yán)重的非點(diǎn)源污染問(wèn)題，從來(lái)源上看，非點(diǎn)源污染包括化肥、有機(jī)肥、農(nóng)藥以及農(nóng)村生活排污等。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，化肥和有機(jī)肥的不合理施用帶來(lái)的污染已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的首要原因，而其中的關(guān)鍵污染因素就是氮和磷。因此，農(nóng)業(yè)源的氮素和磷素養(yǎng)分的管理逐漸成為環(huán)境治理的重點(diǎn)，針對(duì)氮和磷養(yǎng)分的管理政策應(yīng)運(yùn)而生。
        以歐盟為例，歐洲是世界上最早實(shí)現(xiàn)高度工業(yè)化和農(nóng)業(yè)集約化的地區(qū)之一，早在1957年歐共體簽署的《羅馬條約》中沒(méi)有提到環(huán)境保護(hù)問(wèn)題（李遠(yuǎn)，2005），1972年巴黎歐共體9國(guó)首腦會(huì)議第一次提出了共同的環(huán)境問(wèn)題，直到1986年《單一歐洲文件》才賦予了歐盟處理環(huán)境事務(wù)的合法權(quán)力（P.De Clercq et al.,2001）。隨后，在歐盟1992、1999和2003年共同農(nóng)業(yè)政策改革（CAP reform）中逐漸納入環(huán)保內(nèi)容，如“交叉遵守”（cross-compliance）以及“合乎要求的農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)”（good farming practice）等政策（呂屹云，2007）。1999年，歐盟專門(mén)針對(duì)養(yǎng)分管理啟動(dòng)了“Nutrient Management Legislation In European Countries”項(xiàng)目，養(yǎng)分管理政策逐步完善。
        相比而言，我國(guó)在相關(guān)政策制定方面比較滯后。20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)很少有人關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，建國(guó)初期“以鋼為綱”的政策（席富群，2007）導(dǎo)致國(guó)人大煉鋼鐵，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少，加之當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)合作社的做法不符合生產(chǎn)規(guī)律以及自然災(zāi)害等原因，農(nóng)業(yè)基本癱瘓，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足。隨后國(guó)家政策重心從“以鋼為綱”轉(zhuǎn)向“以糧為綱”（宋乃平，2006），溫飽問(wèn)題得到很大改善，但同時(shí)單一的種植結(jié)構(gòu)以及大力墾荒造成了一定程度的水土流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力下降、生態(tài)破壞等負(fù)面影響。到20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)環(huán)境管理體系初步形成。伴隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，國(guó)際事務(wù)參與程度加大，國(guó)家開(kāi)始關(guān)注環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，將環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，制定了一系列環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)。同時(shí)，隨著“菜籃子”工程的實(shí)施，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)開(kāi)始調(diào)整，蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物播種面積不斷增加，畜禽養(yǎng)殖發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)集約化進(jìn)程加快，隨之農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，1990年國(guó)家第一次明確提出農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理，面源污染防治被納入重點(diǎn)區(qū)域污染源控制計(jì)劃。20世紀(jì)90年代末，是我國(guó)環(huán)境“集中管理”時(shí)期，國(guó)務(wù)院進(jìn)行大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，環(huán)保部門(mén)職能得到提升，環(huán)保局升格為國(guó)家環(huán)?？偩?。同期，國(guó)家開(kāi)始逐步實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，農(nóng)業(yè)的集約化程度加深，面源污染問(wèn)題也得到進(jìn)一步重視，農(nóng)業(yè)環(huán)保職能起初劃歸環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一管理，進(jìn)而國(guó)家環(huán)?？偩殖闪⑥r(nóng)村環(huán)保專門(mén)部門(mén)，農(nóng)村面源污染環(huán)境管理成為環(huán)保重點(diǎn)（李遠(yuǎn)，2005）。但到目前為止，我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的一體化程度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然不足，而養(yǎng)分管理政策基本空白。

        2 發(fā)達(dá)養(yǎng)分管理政策分析

        2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策概況
        發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策是在國(guó)家、流域、區(qū)域不同尺度上，以立法為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)手段為主體，同時(shí)輔以教育、研究、推廣等措施，重點(diǎn)調(diào)控農(nóng)田和畜牧業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的養(yǎng)分流動(dòng)和循環(huán)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)、高效、可持續(xù)發(fā)展。如圖1所示，氮素和磷素是養(yǎng)分管理的主要對(duì)象，通過(guò)不同的政策措施重點(diǎn)對(duì)化肥和有機(jī)養(yǎng)分資源特別是畜禽糞便進(jìn)行管理，對(duì)于化肥的管理主要在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)和施用環(huán)節(jié)，對(duì)于畜禽糞便的管理更加細(xì)致，從畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的飼料中的養(yǎng)分添加，到畜舍設(shè)施、糞尿儲(chǔ)存設(shè)施、儲(chǔ)存能力，以及糞尿的運(yùn)輸轉(zhuǎn)移過(guò)程，施用的地點(diǎn)、施用量、施用方式、施用時(shí)間等都有明確的措施進(jìn)行控制。

圖1 發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策措施概況
 

        2.2養(yǎng)分管理政策的具體做法
        不同國(guó)家和地區(qū)的人口數(shù)量、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件和環(huán)境狀況不同，因此養(yǎng)分管理政策的具體措施上必然存在差異，例如歐盟一些國(guó)家養(yǎng)分管理以氮素為主，有的國(guó)家以磷素為主，也有國(guó)家如荷蘭將氮素磷素同時(shí)作為管理重點(diǎn)，在養(yǎng)分管理政策的具體做法及指標(biāo)設(shè)置上差異也較大，因此下面將對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策的具體做法分類進(jìn)行描述和分析。
        2.2.1立法
        立法是發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策制定和實(shí)施的根本措施和保障，立法分為法律法規(guī)的制定以及相應(yīng)的養(yǎng)分管理指標(biāo)制定。
        （1）法律法規(guī)
        發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理法規(guī)一般分為三個(gè)層次，包括國(guó)家及同盟國(guó)統(tǒng)一的立法，多國(guó)之間或區(qū)域之間共同的法律，以及各成員國(guó)內(nèi)部或各個(gè)區(qū)域的法律法規(guī)。
        （a）歐盟層面的立法
        歐盟針對(duì)養(yǎng)分管理的法規(guī)主要包括在歐盟的水框架指令（Water Frame Work）及空氣質(zhì)量指令（Air Quality Directive）中。歐盟在2000年通過(guò)的水框架指令中納入了十幾部保護(hù)水體環(huán)境的法規(guī)，直接與養(yǎng)分管理相關(guān)的有兩部，一個(gè)是1980年歐共體通過(guò)的飲用水指示（Drinking water Directive），明確規(guī)定了地下水硝酸鹽含量不得高于50mg L-1 ，另一部是在1991年通過(guò)的硝酸鹽指示（Nitrate Directive）。硝酸鹽指示對(duì)成員國(guó)的氮素養(yǎng)分管理提出了很多明確的要求，其目的是減少來(lái)自農(nóng)業(yè)的硝酸鹽導(dǎo)致的水體污染并防止進(jìn)一步污染。它要求各成員國(guó)在2003年前完成指標(biāo)，并規(guī)定了多項(xiàng)具體措施，包括劃分硝酸鹽脆弱區(qū)域（NVZ），建立行動(dòng)計(jì)劃和監(jiān)控項(xiàng)目，并遵守歐共體制定的“良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”（Good Farming Practice）措施以及成員國(guó)要詳細(xì)記錄各項(xiàng)措施的執(zhí)行情況及水體質(zhì)量并向歐共體提交報(bào)告。行動(dòng)計(jì)劃則必須包含三項(xiàng)強(qiáng)制性措施：土地禁用肥料的時(shí)期，承載動(dòng)物糞肥的能力，肥料施用的限制用量。從而確保硝酸鹽脆弱區(qū)域的農(nóng)場(chǎng)糞肥的養(yǎng)分投入量不超過(guò)170kg·ha-1·yr-1。
        由于氮氧化合物（NOX）和氨氣（NH3）向環(huán)境的釋放導(dǎo)致了諸如酸化等環(huán)境問(wèn)題，歐盟空氣質(zhì)量指示專門(mén)針對(duì)NO2和NH3及其它氣體的排放設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)，旨在通過(guò)削減來(lái)自能耗、工業(yè)、交通和農(nóng)業(yè)等部門(mén)的硫、氮氧化合物、揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）和氨氣等，以達(dá)到減輕酸化、富營(yíng)養(yǎng)化、臭氧空洞等環(huán)境問(wèn)題的激化。
        （b）歐盟各國(guó)之間的立法
        歐盟內(nèi)部各成員國(guó)之間也形成了一系列環(huán)境協(xié)定，以求保護(hù)共同擁有的環(huán)境資源。這些國(guó)際協(xié)定促進(jìn)了公眾對(duì)于氮、磷造成的富營(yíng)養(yǎng)化對(duì)水體影響的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)了歐盟水平上的所有成員國(guó)之間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的一致化（De Walle and Sevenster,1998; P.De Clercq et al.,2001）。其中，比較重要的國(guó)際協(xié)定有：保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境為目的的赫爾辛基公約，防止海洋污染為目的奧斯陸-巴黎公約，保護(hù)北海為目的的北海議程以及保護(hù)地中海為目的的地中海行動(dòng)計(jì)劃。所有這些協(xié)定對(duì)各國(guó)發(fā)展和完成各自的環(huán)境政策和措施起到了相當(dāng)大的影響（O.Oenema,2004）。
        （c）歐盟各成員國(guó)內(nèi)部的立法
        歐盟各成員國(guó)根據(jù)各國(guó)的實(shí)際狀況，在歐盟的環(huán)境政策法規(guī)框架下，采取了相應(yīng)的環(huán)境措施，包括養(yǎng)分管理措施。這些措施一方面保證各國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃符合歐盟的整體環(huán)境發(fā)展思路，另一方面也促進(jìn)了各國(guó)環(huán)境的保護(hù)和改善。在P.De Clercq等的研究中，各國(guó)的養(yǎng)分管理政策法規(guī)分為兩部分：一是強(qiáng)制性的養(yǎng)分管理政策法規(guī)，二是自愿的養(yǎng)分管理協(xié)定。養(yǎng)分管理法規(guī)中包括各國(guó)本身的養(yǎng)分管理政策法規(guī)、歐盟養(yǎng)分管理法規(guī)在各國(guó)的具體實(shí)施方案及實(shí)施歐盟養(yǎng)分管理法規(guī)的指導(dǎo)性法規(guī)等。
        與歐盟類似，美國(guó)、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在立法方面主要分成國(guó)家層次的法律和區(qū)域性的地方法規(guī)，以及為保護(hù)公共環(huán)境制度的區(qū)域間的法規(guī)。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家層次以聯(lián)邦法案為基礎(chǔ)，例如美國(guó)在1972年制定的聯(lián)邦《清潔水法案》、《清潔空氣法案》、《安全飲用水法》及修正案、《海岸帶管理法》及修正案等等，為保護(hù)水體和空氣環(huán)境作了明確的規(guī)定，養(yǎng)分利用和管理主要受這些法案的制約，美國(guó)各州政府在聯(lián)邦法案基礎(chǔ)上針對(duì)各自情況也制定了各自的法案，例如美國(guó)賓西法尼亞州在1993年制定的養(yǎng)分管理法案(Nutrient Management Act)，馬里蘭州制定的水質(zhì)量提高法案（Water Quality Improvement Act，WQIA）等。另外，美國(guó)比較重視通過(guò)實(shí)施具體的項(xiàng)目使各種資源有效應(yīng)用（如BMPs，NMP）從而更有效的管理養(yǎng)分，并在立項(xiàng)的基礎(chǔ)上設(shè)立養(yǎng)分管理咨詢委員會(huì)，委員會(huì)包括農(nóng)民、動(dòng)物營(yíng)養(yǎng)專家、飼料肥料工業(yè)代表、市民代表、政府代表、大學(xué)農(nóng)學(xué)專家、水文專家等不同層次的代表，并保證每個(gè)農(nóng)場(chǎng)都有一名養(yǎng)分管理專家。
        （2）養(yǎng)分指標(biāo)設(shè)置
        發(fā)達(dá)國(guó)家立法的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是立法的定量化，即在法律法規(guī)中對(duì)養(yǎng)分管理提出的量化的指標(biāo)，主要包括：
        （a）糞便儲(chǔ)存設(shè)施規(guī)定。如荷蘭規(guī)定糞便的儲(chǔ)存設(shè)備必須加蓋。
        （b）動(dòng)物養(yǎng)殖密度限制。如美國(guó)賓夕法尼亞州規(guī)定農(nóng)場(chǎng)的動(dòng)物養(yǎng)殖密度大于2個(gè) AEU （Animal Equivalent Units） ha-1 被認(rèn)為是高密度，法律強(qiáng)制其必須執(zhí)行養(yǎng)分管理計(jì)劃（1 AEU = 1,000 pounds of live weight）。歐盟各成員國(guó)也有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，如芬蘭規(guī)定動(dòng)物養(yǎng)殖密度上限是1.5 LU （Livestock Units） ha-1 ，瑞士規(guī)定為1.4~3.0 LU ha-1 (1 LU= 18 kg P/ha ) （P.De Clercq et al.,2001）。
        （c）施肥時(shí)間及施肥地點(diǎn)的規(guī)定
        發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)化肥以及有機(jī)肥在不同土壤類型、不同作物種類上的施用時(shí)期和施用地點(diǎn)有著明確的規(guī)定(Neeteson et al, 2001；Scholefield, 2001)，歐盟、美國(guó)、加拿大等幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都規(guī)定在土壤處于覆雪、淹水、冰凍狀態(tài)不允許施用糞肥，并且在施肥地點(diǎn)距水源的距離等有詳細(xì)的規(guī)定。瑞典規(guī)定在1月~2月15日期間不允許施用糞肥及其它有機(jī)肥，在11月~ 2月15日期間是化肥的禁施時(shí)間，德國(guó)是在11月15日~1月15日期間。歐洲佛蘭德斯地區(qū)規(guī)定了在草地上9月21日~1月31日是化肥和糞肥的禁施時(shí)間，其它作物則是9月21日~2月15日。荷蘭規(guī)定了除粘質(zhì)土耕地外所有土壤和作物類型上的糞肥禁施時(shí)期是9月15日~2月1日。
        （d）養(yǎng)殖場(chǎng)糞便儲(chǔ)存能力規(guī)定
        發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定養(yǎng)殖場(chǎng)必須具備一定的糞便儲(chǔ)存能力，以確保在肥料禁施時(shí)期內(nèi)糞便不會(huì)流失。不同國(guó)家和同一國(guó)家不同地區(qū)的具體規(guī)定相差較大，從最低1個(gè)月（如葡萄牙）到12個(gè)月（如芬蘭）(B?ckman, 2001)，但整體上與氣候條件及動(dòng)物種類有關(guān)，氣溫較低時(shí)糞便施用后微生物活性低，其養(yǎng)分不易礦化，易產(chǎn)生環(huán)境污染，歐洲北部國(guó)家的冬季時(shí)間較長(zhǎng)，儲(chǔ)存能力要求相對(duì)高些，如芬蘭、挪威。愛(ài)爾蘭針對(duì)奶牛和肉牛養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)定了至少要有3個(gè)月的糞便儲(chǔ)存能力(Bonazzi, 2001)。
        （e）肥料中來(lái)自動(dòng)物糞便的比例規(guī)定
        為充分利用有機(jī)養(yǎng)分資源，發(fā)達(dá)國(guó)家還對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用肥中糞肥的比例作了規(guī)定。如丹麥規(guī)定了1994~1997年間氮肥來(lái)自豬糞和牛糞的比例分別為45%、40%，且比例逐年增加，2002年以后比例分別要達(dá)到60%和55%。比利時(shí)根據(jù)畜禽廢棄物產(chǎn)生的P2O5量，規(guī)定需要處理的畜禽糞尿比例，同樣要求逐年提高。
        （f）施肥量限制
         發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理法規(guī)中最突出的一點(diǎn)就是對(duì)肥量施用量有著明確的限制，不同肥料種類、土壤類型、作物類型上規(guī)定均有具體規(guī)定，最有代表性的就是荷蘭。荷蘭針對(duì)氮肥和磷肥，在牧草、玉米、冬小麥、馬鈴薯、糖料等不同作物在粘質(zhì)土、砂土和黃土上作了明確的施肥量限制，且整體上看施用量限制逐年降低，對(duì)于磷肥來(lái)說(shuō)，糞便的施用量專門(mén)列出，且標(biāo)準(zhǔn)較低。
        2.2.2經(jīng)濟(jì)手段
        發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策中，采用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)養(yǎng)分進(jìn)行管理是主要措施。主要經(jīng)濟(jì)手段包括補(bǔ)貼、罰款、稅收以及排污權(quán)交易等。
        （1）補(bǔ)貼
        補(bǔ)貼是發(fā)達(dá)國(guó)家最常用的一種經(jīng)濟(jì)手段。不同國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都有補(bǔ)貼，但方式和種類差異較大，目前發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼主要是以提高產(chǎn)品質(zhì)量，保護(hù)環(huán)境為主的“綠色”補(bǔ)貼。如美國(guó)的綠色補(bǔ)貼政策是對(duì)采用先進(jìn)技術(shù)和措施進(jìn)行清潔生產(chǎn)的單位提高優(yōu)惠價(jià)格或低息、無(wú)息貸款，對(duì)企業(yè)和農(nóng)場(chǎng)治理污染保護(hù)環(huán)境的活動(dòng)給予資金補(bǔ)貼。歐盟對(duì)采納“良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”措施并優(yōu)于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼，如法國(guó)的財(cái)政資助項(xiàng)目是對(duì)采用BMPS減少來(lái)自畜禽養(yǎng)殖造成的水污染的農(nóng)民提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資助，資助金額大約占總花費(fèi)65%(農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司，2007)。荷蘭政府在1996~1998年投資8200萬(wàn)荷盾用于支持大型糞便處理廠建設(shè)，計(jì)劃到2002年再投入8000萬(wàn)荷盾（魯文生，1999）。
        （2）排污權(quán)交易
        排污權(quán)交易是指由政府確定污染總體水平，建立合法的污染物排放權(quán)，將許可的排污量資源化和產(chǎn)權(quán)化，使排污成為生產(chǎn)要素進(jìn)入企業(yè)或個(gè)體生產(chǎn)過(guò)程，并和勞動(dòng)力、資本等要素一起，在利益最大化導(dǎo)向下進(jìn)行優(yōu)化配置，當(dāng)許可排污量剩余或不足時(shí)，允許其像商品那樣被買(mǎi)入和賣出（張象樞，2001）。總體上排污權(quán)交易遵循總量控制原則，目前發(fā)達(dá)國(guó)家在點(diǎn)源與點(diǎn)源之間已經(jīng)比較成熟。在20世紀(jì)80年代末，美國(guó)環(huán)保局嘗試點(diǎn)源與非點(diǎn)源間的排污交易（weinbergm and wilen JE, 2000），至1999年已經(jīng)實(shí)施和正在計(jì)劃中的點(diǎn)源與非點(diǎn)源交易項(xiàng)目達(dá)30多個(gè)(USEPA,1999)。另外在非點(diǎn)源之間也有一些較成功的例子。如20世紀(jì)90年代初英格蘭西部流域區(qū)進(jìn)行了非點(diǎn)源之間的排污交易( O shea L, 2002)。
        （3）罰款及稅收
        根據(jù)養(yǎng)分管理政策對(duì)違反規(guī)定的行為和單位將予以一定金額的罰款，如比利時(shí)規(guī)定超過(guò)養(yǎng)分施用量限制，每公斤N和P2O5征收0.9BEF。荷蘭規(guī)定超過(guò)農(nóng)田養(yǎng)分的輸入量，超過(guò)N限量征收2.5個(gè)荷盾/公斤，超過(guò)P2O5限量10公斤以內(nèi)征收2.5荷盾/公斤，超過(guò)10公斤以上征收10荷盾/公斤。
另外，歐盟一些國(guó)家針對(duì)化肥征稅，按化肥中的養(yǎng)分含量，瑞典每公斤氮征收0.6瑞典克朗，磷征收1.2瑞典克朗，挪威、芬蘭等國(guó)也有相應(yīng)的稅收標(biāo)準(zhǔn)（王金南等，2004）。
        2.2.3教育、研究、推廣
        發(fā)達(dá)國(guó)家政府高度重視養(yǎng)分管理，除通過(guò)立法和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控，還投入大量精力在教育、相關(guān)研究及技術(shù)推廣上，使最先進(jìn)的技術(shù)以易于農(nóng)民接受的方式能夠迅速普及化，農(nóng)民的素質(zhì)得以提高，在此僅舉幾個(gè)例子。例如美國(guó)的農(nóng)化服務(wù)體系是“從下到上”的方式，重視農(nóng)民的參與，農(nóng)民需要什么肥料企業(yè)就生產(chǎn)什么肥料。另外，農(nóng)民要達(dá)到政府規(guī)定的養(yǎng)分管理目標(biāo)需要對(duì)各自農(nóng)場(chǎng)的養(yǎng)分含量等情況做詳細(xì)和復(fù)雜的計(jì)算，為便于農(nóng)民接受和操作，荷蘭等國(guó)家將“農(nóng)場(chǎng)門(mén)”養(yǎng)分核算系統(tǒng)介紹給農(nóng)民，提高了技術(shù)的可操作性，取得較好的效果。
        2.3發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策執(zhí)行效果
        歐盟各成員國(guó)不僅針對(duì)農(nóng)業(yè)源的養(yǎng)分管理所制定的政策法規(guī)有很大的不同，并且對(duì)歐盟相同環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況也有很大差別。歐盟各成員國(guó)這種差別的存在與各國(guó)在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和各自環(huán)境政策法規(guī)上的差異關(guān)系密切（O.Oenema,2004）。
        由于地區(qū)之間，國(guó)家之間在自然、經(jīng)濟(jì)、政治等諸多方面都存在差異，因此各地達(dá)到養(yǎng)分管理這一目的的途徑、方式理應(yīng)具有相應(yīng)的差別，而不可采取所謂放之四海皆準(zhǔn)的“死”規(guī)定。針對(duì)不同國(guó)家、不同地域、不同環(huán)境保護(hù)目的，政策法規(guī)的制定、執(zhí)行都應(yīng)該具有針對(duì)性和目的性，比如：在自然、社會(huì)環(huán)境的背景值變異較大的整個(gè)歐盟區(qū)域，宜從更高的層面上制定具有指導(dǎo)性的框架，而在變異相對(duì)較小的國(guó)家層面上，可以根據(jù)框架建構(gòu)相應(yīng)的實(shí)施方案，采取更為具體的措施。因此，在一種環(huán)境條件下切實(shí)可行的方案并不一定適用于其他環(huán)境；一個(gè)國(guó)家可行的措施移植到另一國(guó)家的做法也是有待商榷的，即使兩國(guó)的自然環(huán)境條間極其相似；單獨(dú)一種政策工具也不可能完全解決農(nóng)業(yè)養(yǎng)分管理的所有問(wèn)題（P.De Clercq et al.,2001）。
        農(nóng)業(yè)養(yǎng)分管理受環(huán)境政策法規(guī)的影響確實(shí)存在，但是由于有效性有限、經(jīng)濟(jì)代價(jià)高及執(zhí)行力度不夠等因素影響，政策法規(guī)對(duì)環(huán)境的改善和保護(hù)效果并非立竿見(jiàn)影。因此，只有根據(jù)不斷發(fā)展變化的養(yǎng)分狀況和環(huán)境狀況，不斷改進(jìn)政策法規(guī)，使之針對(duì)性和適應(yīng)性更強(qiáng)，循序漸進(jìn)。

        3 我國(guó)養(yǎng)分管理政策現(xiàn)狀及啟示

        3.1我國(guó)的相關(guān)政策措施
        目前在我國(guó)并沒(méi)有針對(duì)養(yǎng)分管理專門(mén)制定的政策措施，但我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策對(duì)養(yǎng)分管理有著較大的影響，例如國(guó)家對(duì)化肥生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)政支持政策等。張衛(wèi)峰等（2007）研究表明，2005年國(guó)家對(duì)化肥生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到403億元，但補(bǔ)貼未達(dá)到很好的預(yù)期效果，化肥產(chǎn)業(yè)政策改革的呼聲越來(lái)越大，一些觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)逐步取消對(duì)化肥產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和限制，放開(kāi)化肥市場(chǎng)，將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)給農(nóng)民，即實(shí)行農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)化肥的直接補(bǔ)貼。而事實(shí)上，國(guó)家從2006年已開(kāi)始實(shí)施農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策，財(cái)政支出力度不斷加大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，對(duì)化肥補(bǔ)貼的直接影響是導(dǎo)致農(nóng)戶施用更多的化肥（勒樂(lè)山，1995）。與發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼政策相比，上述補(bǔ)貼都在WTO“黃箱”政策范疇，隨著國(guó)際市場(chǎng)的逐步開(kāi)放，必然要轉(zhuǎn)向以提高產(chǎn)品質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的“綠色”補(bǔ)貼。近幾年，我國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)實(shí)施了有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一些政策，并逐步加大實(shí)施力度，例如“沃土工程”，從2005年開(kāi)始實(shí)施的測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼項(xiàng)目，2006年國(guó)家在部分省區(qū)啟動(dòng)了土壤有機(jī)質(zhì)提升試點(diǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目，2006年國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了《國(guó)家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》等，可以說(shuō)國(guó)家實(shí)施的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)和環(huán)境政策對(duì)養(yǎng)分資源利用產(chǎn)生了很大影響，并且這些影響正逐漸向養(yǎng)分資源合理綜合利用轉(zhuǎn)變，政府逐步重視養(yǎng)分管理。但總體上與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在養(yǎng)分管理政策方面還有很長(zhǎng)的路要走。
        3.2啟示與思考
        發(fā)達(dá)國(guó)家不僅在養(yǎng)分管理的基礎(chǔ)理論和技術(shù)研究走在世界前列，政府層面也高度重視養(yǎng)分管理，制定了比較全面系統(tǒng)、定量化的政策措施對(duì)養(yǎng)分資源進(jìn)行調(diào)控，保證了理論和技術(shù)及時(shí)有效的轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而我國(guó)在養(yǎng)分管理理論與技術(shù)研究并不落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，但在農(nóng)業(yè)發(fā)展中始終存在很多問(wèn)題并有繼續(xù)惡化的傾向，關(guān)鍵因素之一是我國(guó)的相關(guān)管理政策沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和認(rèn)真思考，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情得到一些啟示。
        （1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國(guó)始終是首要問(wèn)題
        實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不是口號(hào)，可持續(xù)意味著不僅要實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)滿足需求，同時(shí)還要兼顧資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)，這就要求在技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上有足夠的保證。發(fā)達(dá)國(guó)家的基本特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，因此在治理環(huán)境問(wèn)題時(shí)首先有充足的資金支持，其次人們生活水平達(dá)到一定層次后，開(kāi)始自發(fā)意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題，追求更有質(zhì)量的生活，這也在可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中形成了民主支持力量，在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境的治理目標(biāo)難免要不同程度的舍棄單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面農(nóng)民有意識(shí)提高環(huán)境質(zhì)量很大程度上迎合了政府的管理措施，另一方面國(guó)家雄厚的財(cái)政力量可以對(duì)因放棄生產(chǎn)改變生產(chǎn)方式造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)貼，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供很好的保障。我國(guó)從改革開(kāi)放政策實(shí)施以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，目前我國(guó)GDP總量排世界前列，人均GDP增長(zhǎng)速度排世界第一，但我國(guó)人均GDP仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，2005年我國(guó)人均GDP是1700美元，同期美國(guó)、日本、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的人均GDP均在20000美元以上，我國(guó)人均GDP排在世界100位以外（中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2006）。同時(shí)我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展地域差異明顯，城鄉(xiāng)差異明顯，貧富差距問(wèn)題嚴(yán)重，2005年我國(guó)城市居民人均收入是農(nóng)村的3.2倍（中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2006）。因此，在我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)特別是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)始終是政府的首要任務(wù)。
        （2）充分發(fā)揮“后發(fā)”優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展
        我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)潛力很大但需要很長(zhǎng)時(shí)間，但是我們不能等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高的時(shí)候才來(lái)治理環(huán)境，管理養(yǎng)分資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境質(zhì)量之間存在庫(kù)茲尼茲“倒U型”曲線的關(guān)系，發(fā)達(dá)國(guó)家一般在人均GDP達(dá)到8000~10000美元時(shí)開(kāi)始大規(guī)模治理環(huán)境，環(huán)境質(zhì)量得到改善，而發(fā)展中國(guó)家人均GDP在2000~4000美元時(shí)開(kāi)始治理環(huán)境（王金南等，2004）。因此我國(guó)要充分發(fā)揮“后發(fā)”優(yōu)勢(shì)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展是很有可能的。
        （3）發(fā)揮政府的調(diào)控職能，加快出臺(tái)相關(guān)管理政策
        隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政收入水平也不斷提高，特別是近幾年，我國(guó)人均GDP增長(zhǎng)迅速，但同時(shí)國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人均GDP的增長(zhǎng)（中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2006），我國(guó)的政府財(cái)政可支配力度不斷加大，因此，政府在養(yǎng)分管理方面要充分體現(xiàn)宏觀調(diào)控職能。在立法、經(jīng)濟(jì)措施、教育、研究、推廣等多方面可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)環(huán)境政策一體化程度不斷加強(qiáng)，針對(duì)養(yǎng)分管理出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)分的定量化限制指標(biāo)，同時(shí)重視采用合理的經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控農(nóng)田、畜牧生產(chǎn)中的養(yǎng)分循環(huán)，加大教育、推廣及科研的投入力度。
        （4）實(shí)現(xiàn)分區(qū)管理
        從發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)分管理政策實(shí)施效果可以看出，不同國(guó)家和地區(qū)因自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、人口不同，政策實(shí)施的具體措施和效果差異明顯，因此必須養(yǎng)分管理必須進(jìn)行分區(qū)管理，進(jìn)行主體功能區(qū)劃。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往也是養(yǎng)分資源利用問(wèn)題最突出的地區(qū)，而中西部地區(qū)同時(shí)存在著養(yǎng)分的供應(yīng)不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較低的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的壓力可適當(dāng)向中西部轉(zhuǎn)移，而環(huán)境治理的重點(diǎn)需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域和主要流域（朱兆良等，2005）。
        （5）增加養(yǎng)分管理政策研究投入力度
        隨著發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策的出臺(tái)，養(yǎng)分管理政策的相關(guān)研究逐漸增多，包括利用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法將養(yǎng)分管理政策定量化研究、對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)分管理政策的施行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)等。而我國(guó)養(yǎng)分管理政策目前還是空白，但農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策的制定和實(shí)施對(duì)養(yǎng)分資源的影響很大，因此建議今后研究的重點(diǎn)一方面是深入分析發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)分管理政策制定的依據(jù)、實(shí)施手段及效果，另一方面要關(guān)注我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策的制定和實(shí)施對(duì)養(yǎng)分管理的影響，通過(guò)定量化手段進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，從而在全面分析國(guó)內(nèi)外養(yǎng)分管理政策的基礎(chǔ)上提出適合我國(guó)國(guó)情的政策建議。